Бистро #15: Чего ждать России от будущего правительства Германии?

1. Кто в Германии формирует политику в отношении России и Беларуси: МИД или ведомство федерального канцлера?

Принято связывать внешнюю политику Германии с МИДом — потому, в частности, что именно там в специализированных отделах работают эксперты по различных регионам, на многолетний опыт которых опираются дипломаты. 

Но у федерального канцлера есть полномочия определять «генеральную линию», то есть задавать общее направление внешней политики. МИД, естественно, обязан придерживаться заданного направления, несмотря на то, что пост министра иностранных дел в Германии по традиции занимает представитель другой партии. Оглядываясь назад, можно увидеть, что за важными внешнеполитическими решениями — будь то санкции после аннексии Крыма и военного вторжения России на восток Украины, появление «нормандского формата», завершение строительства «Северного потока – 2» (СП-2) — стояла канцлер Меркель. С другой стороны, Франк-Вальтер Штайнмайер на посту министра иностранных дел тоже оставил след в истории: можно вспомнить его инициативу 2008 года «Партнерство для модернизации» или «формулу Штайнмайера» для урегулирования конфликта в Украине. 

За 16 лет, что Ангела Меркель возглавляла правительство, сменились четыре министра иностранных дел. У ведомства федерального канцлера постоянства было больше — и, соответственно, влияния во внешнеполитических делах. К тому же надо учитывать, что внешняя политика включает в себя также вопросы экономики, безопасности и развития, а также многие другие направления работы. Это значит, что очень многое зависит от координации между министерствами, а такая координация — это обязанность как раз ведомства федерального канцлера. Занимаясь этим, оно имеет возможность определять акценты и приоритеты внешней политики. Но в целом ключевые люди, отвечающие за внешнюю политику в ведомстве канцлера и в МИДе, работают в тесном бюрократическом взаимодействии. 

2. Если случится маловероятное и правительство вновь сформирует «большая» коалиция СДПГ и ХДС с социал-демократом Олафом Шольцем в качестве канцлера, поменяется ли политика в отношении России и Беларуси? С учетом того, что главой МИДа будет христианский демократ?

«Большая» коалиция, вероятно, в высокой степени сохранила бы постоянство внешнеполитического курса, даже если бы партии поменялись ролями: СДПГ во главе, а ХДС/ХСС в качестве младшего партнера. В предвыборный период Олаф Шольц требовал «новой восточной политики», но не входил в подробности. Поэтому трудно сказать, каким содержанием он мог бы ее наполнить. Шольц одобрил решение о завершении строительства СП-2; однозначно поддержал при этом санкции против России и Беларуси; обещал, став канцлером, координировать свою «восточную политику» с Евросоюзом; и партнерство с НАТО, видимо, будет продолжено в том же ключе, что и при Меркель. Нужно сказать, правда, что в последние годы СДПГ пережила смену поколений: ряды сторонников классической социал-демократической «восточной политики» явно поредели. Молодые социал-демократы в гораздо большей степени мыслят Германию как часть Европейского союза, поэтому не стоит ожидать односторонних действий Германии по отношению к России и Беларуси. 

По всем этим причинам я считаю маловероятным возвращение СдПГ к традиционной «восточной политике» в духе Вилли Брандта. Можно представить какие-то инициативы в области контроля вооружений, но в целом пространство для маневра весьма ограничено. 

3. Представим трехпартийную коалицию. Что изменится в отношениях с Россией, если пост министра иностранных дел займет представитель свободных демократов или «Зеленых»?

«Зеленые» в предвыборной программе высказались против «Северного потока – 2» по соображениям защиты окружающей среды. СвДП выступала за мораторий на его строительство до тех пор, пока Кремль не обеспечит независимое расследование дела Навального и не улучшит положение с правами человека в России. 

Но сейчас мы даже не знаем, будет ли газопровод вообще упомянут в коалиционном соглашении. Трехпартийная коалиция в целом потребует более сложного согласования позиций между партнерами. Отсюда автоматически вытекает необходимость большего количества компромиссов. 

Выполнить предвыборные обещания по «Северному Потоку – 2» будет так же непросто, как и реализовать программные установки по другим вопросам германо-российских отношений. Возможно, «Зеленые» и либералы будут настаивать на том, что газопровод не соответствует правилам ЕС для внутреннего рынка газа. Но вполне возможно и то, что СП-2 заработает: многое зависит от готовности партнеров по коалиции к компромиссу. Кроме того, в самих партиях, например в СвДП, есть разные фланги. Есть те, кому важны права человека и либеральные ценности, но есть и те, кто выступает в интересах бизнеса, что сближает их установки с «восточной политикой» социал-демократов. Для «Зеленых» важным мотивом может оказаться вступление в диалог с Россией по климату. 

На отношениях с Россией будет сказываться как взаимодействие между партнерами по коалиции, так и внутрипартийная динамика. А вот в том, что касается Беларуси, нет сомнений, что и «Зеленые», и либералы поддержат санкции против режима Лукашенко или даже потребуют усилить их (возможно, распространив их и на Россию) в случае новых волн репрессий или очередной эскалации гражданского противостояния. 

4. Какую роль играет координатор по сотрудничеству с гражданскими обществами стран Центральной Азии и «Восточного партнерства» в отношениях Германии с Россией и Беларусью?

Этот пост, учрежденный в 2003 году при коалиционном правительстве социал-демократов и «Зеленых», сначала назывался «Уполномоченный федерального правительства по делам России». После аннексии Крыма название изменилось, а в сферу ответственности были добавлены государства «Восточного партнерства» и страны Центральной Азии. Два последних координатора, Дирк Визе и Йоханн Заатхофф (оба из СДПГ) малоизвестны в регионе, в отличие от предшественников — опытных дипломатов Гернота Эрлера (тоже СДПГ) и Андреаса Шокенхоффа (ХДС). Визе пытался продвигать собственную повестку, прежде всего в том, что касается молодежной политики и визовой политики. 

Но у координатора в арсенале лишь скупой набор средств, и коридор его возможностей постоянно сужается из-за того, что российское и белорусское правительства все более агрессивно подавляют гражданское общество. Сотрудничество по линии общественности все более затрудняется — мы видим это на примере трех НКО, которые в конце мая были объявлены в РФ «нежелательными организациями»: «Немецко-русского обмена» (DRA), «Центра либеральной современности» и «Форума русскоязычных европейцев». Координатору все сложнее исполнять возложенные на него обязанности, и есть серьезные сомнения по поводу того, что в ближайшие годы у него появится хоть какая-то свобода действий. Поэтому от него потребуются креативность и новые подходы в работе с гражданским обществом. 

5. За 16 лет, которые Ангела Меркель провела у власти, курс в отношении России не претерпел серьезных изменений?

Мы видим за прошедшие 16 лет много изменений и много резких сломов парадигмы — от оптимизма начала «нулевых» годов и провозглашения «Партнерства для модернизации» до нынешней политики постепенного ужесточения санкций. Начиная с 2014 года всякий раз, когда казалось, что хуже просто некуда, — оказывалось, увы, что и это еще не предел. Последовательность можно увидеть в отношении «Северного Потока – 2»: как бы ни портились отношения, Меркель не отступала от намерения довести газопровод до готовности.

Последовательной была и позиция по поводу аннексии Крыма и войны на востоке Украины: Меркель твердо стояла на том, что аннексия нарушает международное право и потому санкции против России необходимы. Одновременно в рамках «нормандского формата» она стремилась к урегулированию конфликта. Наконец, в вопросе прав человека правительство Меркель тоже сохраняло постоянство: в деле Навального оно проявило твердость, и взаимодействие на уровне гражданского общества постоянно было важной частью российской политики Германии. 

Обобщить наследие Меркель можно так: она постоянно искала возможность включить Россию в сотрудничество в том или ином формате, но при этом оставалась движущей силой санкционной политики. 

6. Продолжит ли преемник Меркель на посту федерального канцлера ту же линию? 

Новое правительство будет вынуждено разбираться с противоречивым наследием. Вероятно, оно будет так же нацелено на сотрудничество, ограниченное прописанными рамками конкретных программ, и в тех областях, где интересы России и Германии совпадают. Одновременно новый кабинет продолжит санкционную политику, укоренившуюся в ЕС, и постарается усилить устойчивость Европы против негативных воздействий со стороны России. 

Вне зависимости от состава нового немецкого правительства есть структурные элементы, которые будут определять двусторонние германо-российские отношения в ближайшие годы. Это и трансатлантические отношения с США, но также и взаимодействие ЕС, США и самой России с Китаем. Какая, наконец, политическая линия возобладает внутри самого Евросоюза — от этого тоже будет зависеть отношение Германии к России и Беларуси. 

Кроме того, сыграет свою роль и климатическая политика: чем быстрее пойдет «энергетический поворот» в Европе, тем меньше она будет зависеть от поставок российского сырья, что для России грозит тяжелыми последствиями.