„Wir brauchen eine neue Verfassung, dazu müssen wir aber ein Referendum abhalten.“ Das sagte Alexander Lukaschenko Mitte August 2020. Die Proteste nach der gefälschten Präsidentschaftswahl in Belarus befanden sich damals auf dem Höhepunkt. Den autoritären Machthabern schien die Kontrolle zu entgleiten, die Lukaschenko anderthalb Jahre nach den Protesten nun wieder in der Hand hält. Dennoch soll das Referendum zur damals angekündigten Verfassungsreform nun tatsächlich stattfinden, am 27. Februar 2022.
Welchen Plan verfolgt Lukaschenko mit einer Verfassungsreform? Wird diese tatsächlich die Macht des nahezu allmächtigen Präsidenten beschränken? Wird die Opposition diese Gelegenheit nutzen, um wieder zu Protesten aufzurufen? In einem Bystro gibt Jan Matti Dollbaum, der zusammen mit Fabian Burkhardt eine Umfrage zur bevorstehenden Verfassungsreform durchgeführt hat, Antworten auf sieben Fragen.
1. Warum braucht es im Sinne von Lukaschenko überhaupt eine Verfassungsreform, der doch – so könnte man meinen – wieder fest im Sattel sitzt?
Lukaschenko hat seit einigen Jahren immer wieder Änderungen angekündigt. So sagte er schon 2014 zur 20-Jahr-Feier der Verfassung, dass Belarus sich „als souveräner Staat“ etabliert habe und die Verfassung, die aus einer Zeit der Transformation stamme, nun geändert werden müsse. Zum Inhalt möglicher Änderungen schwieg er sich allerdings aus. Auch hatte Lukaschenko auf diese Ankündigungen bisher nichts folgen lassen, die Verfassung blieb seit 2004 unverändert. Die Vermutung liegt daher nahe, dass Lukaschenko mit seinen Äußerungen vor allem klarmachen wollte, dass mögliche Veränderungsimpulse allein von ihm ausgehen werden.
Die aktuelle Verfassungsreform ist jedoch hinsichtlich ihres Timings maßgeblich von der Protestbewegung gegen die Fälschungen bei der Präsidentschaftswahl im August 2020 beeinflusst. Teile der Bewegung hatten eine Rückkehr zur Verfassung von 1994 gefordert, die dem Präsidenten weit weniger Macht gibt. Ganz allgemein gibt es in der Bevölkerung den Wunsch nach einer Reduktion der präsidentiellen Vormachtstellung im politischen System. Obwohl das autoritäre Regime die Protestbewegung niedergeschlagen hat, weiß man um diese Forderungen. Insofern bot eine Verfassungsreform die Möglichkeit, Veränderungen von oben anzubieten, um damit zumindest formal einen Schritt auf die Enttäuschten und Aufgebrachten zuzugehen. Die Verfassungsreform ist auch deshalb ein wichtiges Instrument, weil das Regime die zentrale Forderung der Protestierenden nach freien und fairen Neuwahlen ausgeschlossen hat.
2. Am 27. Dezember 2021 wurden die Vorschläge für eine Verfassungsreform veröffentlicht. Wie sehen diese im Wesentlichen aus?
Die Vorschläge betreffen viele Bereiche der Verfassung. Zum einen sollen sie auf die Forderungen nach Machtbeschränkung des Präsidenten eingehen. Dazu wird zum Beispiel das Limit von maximal zwei Amtszeiten wieder eingeführt (dieses war 2004 per Referendum aus der Verfassung gestrichen worden). Der Präsident hat außerdem künftig nicht mehr das Recht, per Dekret am Parlament vorbei zu regieren.
Es gibt aber auch noch zahlreiche andere Änderungen. So können künftig Bürger Verfassungsbeschwerde einlegen, die außenpolitische Neutralität wird aus der Verfassung gestrichen und durch einen Passus ersetzt, der besagt, dass Belarus keine Angriffskriege führt, und dass dem Staat die Rolle des Garanten der Ehe als „Verbindung zwischen Mann und Frau“ zufällt. Der Staat wird außerdem verpflichtet, für „die Bewahrung der historischen Wahrheit und der Erinnerung an die Heldentaten des belarussischen Volkes während des Großen Vaterländischen Krieges“ zu sorgen. Doch auch die Bürger werden in die Verantwortung genommen. In Artikel 54 besagt eine Ergänzung etwa: „Patriotismus zu zeigen und die historische Erinnerung an die heldenhafte Vergangenheit des belarussischen Volkes zu bewahren, ist die Pflicht eines jeden Bürgers der Republik Belarus.“
Eine weitere wichtige Neuerung ist die Erhebung der Allbelarussischen Volksversammlung in Verfassungsrang, ein Organ, das sich aus nationalen und regionalen Abgeordneten, aber auch Vertretern der Exekutive, der Judikative und der Zivilgesellschaft zusammensetzt. Auch der jeweils aktuelle und ehemalige Präsident sind Mitglieder.
Insgesamt handelt es sich also um die weitreichendsten Veränderungen an der Verfassung seit 1996, insbesondere weil sie die Machtverteilung und direkt das Amt des Präsidenten betreffen.
3. Sehen die Vorschläge tatsächlich eine Beschränkung der Macht Lukaschenkos beziehungsweise einen Umbau des politischen Systems vor? Oder ist das alles Symbolpolitik?
Die Abschaffung der Dekretgewalt und die Wiedereinführung begrenzter Amtszeiten sind durchaus echte Machtbeschränkungen, die ein Zugeständnis an Lukaschenkos Gegner darstellen sollen und die bei seinen eigenen Unterstützern eher unpopulär sind. Dazu passt auch, dass Lukaschenko im Oktober 2021 erklärte, die neue Verfassung werde „demokratischer“ als die alte sein. Man sollte bei der Beurteilung dieser Maßnahmen aber unbedingt berücksichtigen, dass dem Präsidenten nach der geltenden Verfassung eine enorme Machtfülle zukommt, die sogar den russischen Superpräsidentialismus übertrifft. Diese Macht ist, selbst wenn sie nun etwas eingeschränkt wird, weiterhin erheblich. Auch wenn einzelne Kompetenzen an andere Institutionen wie die Regierung oder das Parlament abgegeben werden, sind diese zumeist direkt vom Präsidenten abhängig. Der Präsident bleibt zudem zentraler Akteur, der über den Gewalten steht und die „Einheit des Belarussischen Volkes“ verkörpern soll. Insofern ist die Reform insgesamt als Versuch zu verstehen, Veränderung zu suggerieren, ohne viel Macht abzugeben.
4. Unter anderem soll auch das Alter für Präsidentschaftskandidaten angehoben werden. Ist dies eine direkte Reaktion auf die Rolle von Swetlana Tichanowskaja bei den Wahlen im Jahr 2020?
Es ist möglich, dass in dieser Änderung auch eine Reserviertheit gegenüber der „Jugend“ als politischer Akteur zum Ausdruck kommt, die bei den Protesten im Jahr 2020 eine starke Kraft darstellte. Symbolisch und substantiell sehr viel wichtiger aber ist eine andere Ergänzung: Personen, die eine andere Staatsbürgerschaft oder eine Aufenthaltserlaubnis eines anderen Staates hatten oder haben, können künftig nicht mehr bei den Präsidentschaftswahlen als Kandidaten antreten. Damit sind auf einen Streich zahlreiche oppositionelle Exilbelarussen und Exilbelarussinnen ihres passiven Wahlrechts beraubt – was sicherlich die Absicht hinter dieser Änderung ist.
5. Der russische Außenminister Lawrow hat mehrmals auf die Bedeutung einer Verfassungsreform hingewiesen. Auch soll sie Thema in den Verhandlungen zwischen Lukaschenko und Putin gewesen sein. Warum hat der Kreml Interesse an solch einer innerbelarussischen Angelegenheit?
Nicht nur Lawrow, auch Putin hat sich öffentlich zum Reformvorschlag geäußert und nannte ihn „folgerichtig, zur richtigen Zeit kommend und angemessen“. Der Kreml hat aus verschiedener Perspektive ein Interesse daran, dass der Reformprozess so abläuft, wie Lukaschenko ihn sich vorstellt. Zum einen soll von diesem Prozess nicht das Signal an die russische Bevölkerung ausgehen, dass mit Protest eine demokratische Veränderung durchgesetzt werden kann. Zum anderen ist es für Russland von Vorteil, wenn es mit Lukaschenko weiterhin über einen Ansprechpartner verfügt, der weitgehend im Alleingang über die großen politischen Entscheidungen bestimmen kann. Das macht Absprachen weit weniger kompliziert, als wenn verschiedene Akteure mitreden oder sogar Vetos einlegen könnten.
Gleichwohl ist Russland aber auch daran gelegen, den politischen Konflikt möglichst nicht weiter eskalieren zu lassen, denn auch das bringt Unsicherheit ins Verhältnis zu Belarus – und gerade das kann Russland momentan nicht gebrauchen. Insofern ist es plausibel, dass Russland Lukaschenkos Zugeständnisse mitträgt, wenn sie seine Macht sichern.
6. Könnte die Opposition das Zeitfenster des Referendums auch für sich nutzen, um neuerliche Proteste in Belarus anzustoßen?
Ein Präsidialerlass vom 20. Januar sieht vor, das Referendum am 27. Februar abzuhalten. Dass man solange wie möglich die konkrete Planung geheim gehalten hat, ist höchstwahrscheinlich Teil der Strategie, anderen Akteuren so wenig Planungsspielraum wie möglich zu geben. Verschiedene Oppositionsgruppen haben sich gleichwohl schon vor Wochen auf eine Strategie geeinigt. Sie gehen davon aus, dass es auch diesmal erhebliche Fälschungen geben wird. Sie rufen die Belarussen trotzdem auf, zur Wahl zu gehen und dort die Stimme ungültig zu machen. Auf diese Weise soll bei hoher Wahlbeteiligung zum Ausdruck gebracht werden, dass das Referendum illegitim sei – da es ohne vorhergehende Diskussion, in repressiver Atmosphäre und im Paketwahlverfahren (nur „ja“ oder „nein“ möglich) sowie ohne echte oppositionelle Beteiligung abgehalten wird. Proteste sind aufgrund der hohen zu erwartenden Repressionen nicht geplant – obwohl Umfragen zeigen, dass die Gegner des autoritären Regimes durchaus weiterhin dazu bereit wären.
7. Wie sehen die Belarussen diese angekündigte Verfassungsreform?
In einer Online-Umfrage vom September 2021, die ich zusammen mit Fabian Burkhardt durchgeführt habe, gibt eine stabile Mehrheit von zwei Dritteln an, dass die Verfassung geändert oder ganz erneuert werden müsse. Auch für die nun anvisierten Machtbeschränkungen des Präsidentenamtes gibt es deutliche Mehrheiten. Insofern liegt Lukaschenko mit seinen Zugeständnissen strategisch richtig. Es ist allerdings mehr als fraglich, ob diese ausreichen werden, den weit verbreiteten Wunsch nach echter Veränderung zu stillen.
*Das französische Wort Bistro stammt angeblich vom russischen Wort bystro (dt. schnell). Während der napoleonischen Kriege sollen die hungrigen Kosaken in Paris den Kellnern zugerufen haben: „Bystro, bystro!“ (dt. „Schnell, schnell!“) Eine etymologische Herleitung, die leider nicht belegt ist. Aber eine schöne Geschichte.
Text: Jan Matti Dollbaum
Veröffentlicht am: 26. Januar 2022